關于新型城鎮化發展戰略的建議——“中國特色城鎮化發展戰略研究”課題組
2013-11-04 光明日報(2013年11月04日 07版)

  編者按
  改革開放30多年來,城鎮化的持續快速發展,為我國經濟社會發展作出了巨大貢獻。如何繼續積極穩妥地推進城鎮化,是事關我國現代化事業成敗的重大戰略。由中國工程院和清華大學共同組織的重大咨詢項目“中國特色城鎮化發展戰略研究”日前正式結題。項目由中國工程院院士徐匡迪擔任負責人,20多位院士、100多位專家參加。經過一年多的廣泛調研和深入研究,該項目對我國新型城鎮化發展戰略提出了一系列政策性建議。這份報告也成為項目組就城鎮化問題向中央提建議的重要依據之一。該報告包括1個綜合報告和8個課題。
  城鎮化是工業革命以來世界各國現代化進程中的必然過程,也是新中國60年來,特別是改革開放30多年來,我國現代化建設的結果。隨著當前國家改革開放事業的進一步深入,如果順勢而為、妥善引導,城鎮化將會釋放巨大的內需潛力,成為帶動經濟發展的持續動力;走得不好,現有的“城市病”將蔓延,影響現代化進程,無法順利跨越“中等收入陷阱”?;韌椎贗平欽蚧?,是事關我國現代化事業成敗的重大戰略。


  傳統的城鎮化模式不可持續
  改革開放30多年來,我國城鎮化持續發展,截至2012年底,城鎮化率已達52.57%,城鎮人口約7.2億。中國正在從一個傳統農業大國,轉變為城鎮化水平與世界基本持平的城市型國家。13億人口大國的城鎮化持續發展,為中國和世界的發展進步作出了巨大貢獻,得到國際社會的充分肯定。
  但是,囿于多方面因素的影響,我國城鎮化多年所積累的矛盾和問題已越來越突出。一是城鎮化質量不高,城鎮化率統計指標高于實際的戶籍非農業人口比重15個百分點左右,城鎮人口中1/3的流動人口群體無法享受城鎮待遇;農民工整體上技術能力缺乏,難以適應產業轉型升級的要求;新生代農民工無務農意向,“不融入”或“半融入”的城市現象突出,成為提高消費、拉動內需的制約瓶頸和社會潛在的不穩定因素;農村精英流失、農業現代化發展受限、農村空心化的現象日益顯現。二是資源環境約束瓶頸突出,生態環境形勢嚴峻,區域性復合型大氣污染事件頻發,并達到歷史最嚴重水平;江、河、湖、海大多受到各類污染物共存的復合污染,對人體健康造成極大威脅?;?、農藥和水污染造成了嚴重的土壤污染,直接影響到食品安全;一些城市在產業選擇上盲目發展高投資、高耗能產業,造成產能過剩和資源環境的嚴峻約束。三是區域發展不平衡導致資源、資本和發展機會過度向大城市集中,城鄉收入差距仍在不斷擴大。四是城鎮公用設施建設滯后,大型城市交通擁堵、安全隱患等“城市病”已經凸顯。五是一些城鎮歷史文化和自然遺產破壞嚴重,出現城市精神文化缺失、“千城一面”的現象,動搖中華優秀傳統文化的根基。


  必須長期堅持走中國特色的新型城鎮化道路
  新型城鎮化道路,必須以科學發展觀為引領,因地制宜、統籌兼顧,?;ど?、集約發展,探索不以犧牲農業和糧食安全、生態和環境為代價的,新型工業化、新型城鎮化、農業現代化和信息化融合發展的新模式,努力形成資源節約、環境友好、經濟高效、文化繁榮、社會和諧的城鄉全面健康協調可持續發展的新格局。
  新型城鎮化道路,是突出中國特色的發展道路。我國是國土大國、人口大國、經濟大國和農業大國,面臨區域發展不平衡、人均發展水平低、資源環境約束嚴峻等突出問題,城鎮化也應當具有鮮明的中國特色。與其他國家相比,我國政府在城鎮化發展中的主導作用突出,能通過政策導向、資源配置等手段,對城鎮化發展的方向、重點和速度起到宏觀調控作用。
  新型城鎮化發展,是更注重提升質量的發展。以新生代農民工成為人口遷移主體和城鎮化率首次超過50%為主要標志,我國城鎮化發展已經進入了中期階段。城鎮化率達到50%左右,曾經是發達國家依靠科技創新促進經濟快速發展的“黃金時期”,也往往是城市化積累的矛盾凸顯和“城市病”集中爆發的階段。為此,我國必須適時調整城鎮化發展戰略和模式,把提升城鎮化質量放到更加突出的位置上,避免出現墨西哥、菲律賓等一些國家陷入“中等收入陷阱”的局面。根據預測,在GDP年均增長7.5%的情形下,未來我國的城鎮化水平平均每年將增加0.7個百分點。2020~2030年間我國GDP年均增長6%~7%,城鎮化率將年均增長0.5個百分點。這種源于經濟增長拉動的發展速度有其必然性,因此應當更加注重提升城鎮化的質量。
  總之,新型城鎮化發展,注重以人為本、著力解決人的城鎮化問題,核心是人的生產方式和生活方式的轉變。新型城鎮化發展,是產業支撐就業、“四化”融合的協同發展;是城鄉統籌推進、布局合理、人居環境質量提高發展;是以生態文明理念為指導,建設生態城市為目標的發展;是體現中國城市特色、弘揚優秀文化傳統的發展。


  推進新型城鎮化要全面謀劃、重點推進
  大力加強職業教育和技術資格認證,分類型、按層次地有序引導農民工落戶城鎮,與國家整體轉型相適應,積極推進“人的城鎮化”發展。一是提供更為普及和完善的職業教育,全面提升農民工的素質和技術技能水平,著力解決好每年新增的1000多萬新生代城鎮流動人口的職業技術技能培訓問題。建立技術資格準入制度,并以技術技能等級為主要依據,制定相應的差別化的城市落戶政策。二是以改善民生為宗旨,著力改善城鄉結合部、“城中村”等農民工聚居區在衛生、醫療、交通、文化等方面的生活條件,有步驟、有計劃地使進入城市的農民工群體融入當地的社會保障體系和住房保障體系。三是鼓勵有條件的地區實行“就地城鎮化”。
  切實抓好環境污染的源頭治理和聯防聯控,推行綠色生產、生活和消費模式,建設綠色、低碳的生態城市。一是從源頭防治復合型的大氣污染,加快對當前影響面大、對居民健康有嚴重影響的霧霾天氣的控制。二是采取綜合措施解決各地不同程度存在的資源性和水質型缺水?;?,確保飲用水安全;加強水資源的循環利用。三是大力推廣對城市中固體廢棄物的分類收集、回收和利用,把城市垃圾作為“城市礦山”加以開發利用。四是有效落實節能減排,推行綠色生產模式。到2020年,在我國能源供應能力為40億噸標準煤的前提下,實現控制全國建筑能耗總量在10億噸標準煤以下;控制大城市的化石能源比例結構;推動現有的工業園區開展循環化、生態化改造。五是推動形成符合我國國情的綠色生活方式和消費模式,轉變消費觀念,積極倡導文明、節約、綠色、低碳消費理念。六是切實轉變城鎮發展模式,建設以低能耗、低污染、低排放為主要標志的生態城市。
  優化城鎮化空間布局,著重抓好重要城鎮化地區和縣域發展。構建呼應國家發展戰略需要的“自上而下”和依托地方資源條件、滿足地方經濟持續發展的“自下而上”相結合的城鎮化空間體系。根據我國東、中、西部不同的資源環境條件和經濟社會發展水平,建立因地制宜、分類引導、分區優化的政策體系,引導各地走差異化、特色化的城鎮化道路。一是抓好重要城鎮化地區空間布局規劃,按照國家發展戰略的需要和區域協調發展的要求,構建以核心城市群、戰略支點地區和城鎮化重點地區為基礎的空間結構;二是控制大城市和特大城市的規模,防止其無序蔓延,走區域協調的發展道路;三是將縣域經濟社會發展作為推進人的城鎮化的重要著力點,賦予縣級行政單元更多的發展權益,投放更多的公共服務產品,提供更多的發展機會。
  提升產業對城鎮就業和服務的支撐水平,保障城鎮化和城市經濟發展的持久動力,促進“四化”融合發展。工業化仍然是我國城鎮化進程的主要拉動力,“四化”的良性互動、協同發展是我國城鎮化進一步健康發展的關鍵。一是要創新驅動,形成一批新興產業,同時提升現有產業,提高質量效益,促使一批落后和過剩產業(或產能)被淘汰。二是大力發展服務業,要發展和提升生產性服務業、生活型服務業和公共服務業。生活性服務業要進一步放開準入,便利人民生活并吸引大量就業。公共服務業要加大覆蓋面,逐步實行均等化。三是要形成合理的產業組織機構,扶植壯大一批龍頭企業,正確對待廣大中小微企業,形成一批專、特、精企業,對大量生產加工型、勞動密集型的小企業要依托完整產業鏈和市場需求,發揮優勢以維持、提高競爭力。四是要大力發展農產品加工,延長產業鏈,共同促進農業現代化。五是以現代信息技術推進經濟社會發展,實現工業化與信息化的深度融合,向數字化、智能化方向發展,積極發展生態產業。
  落實公交主導的城市交通政策,綜合治理交通擁堵頑癥。以綠色交通為先導,構建安全高效、環保節能、以人為本的城市綜合交通系統,發揮交通基礎設施對城鎮化發展的支撐與引導作用。一是確立以公共交通、步行和自行車為主導的城市綠色交通發展模式,大城市應大力推進以軌道交通為骨干的綜合公共交通系統建設;二是以城市空間結構與功能布局調整為手段,改善“職住分離”的現狀,從源頭上削減不合理的出行需求;三是實施需求引導型供給策略,通過稅收等經濟杠桿,切實改變大城市出行過度依賴小汽車的局面。
  ?;ぬ厴欽蠐牘糯迓?,弘揚中華優秀的傳統文化。文化是一個民族的精神和靈魂,促進中華文化的繁榮復興,是新型城鎮發展的歷史責任。人居環境建設,是新型城鎮化發展的核心問題和基本出發點。一是創造城市文化的多樣性,塑造各具特色的城市景象,避免“千城一面”;二是建立傳承優秀中華傳統文化的價值體系,倡導天人合一、自然和諧的城市美,杜絕脫離歷史、盲目抄襲的“洋、奇、怪”建筑;三是加強對自然與文化遺產、風景名勝區和歷史文化名城、名鎮、名村的?;ちΧ?,不得隨意拆除和破壞,啟動“美麗城鎮和村落?;すこ獺?。
  加快智能城鎮建設步伐,提高政府的公共管理水平和服務能力。運用現代化手段創新城鎮管理方式,是新時期社會和諧建設的重要內容,也是促進政府決策科學化、民主化的重要手段。一是構建統一的信息資源中心,實現城鎮實時信息流的動態獲取和分析集成,推動城市信息資源共享;二是建立和完善電子政務平臺,提升行政效率;三是加快城市決策支持系統建設,推動城鎮運行監測、預警、診斷、決策的智能化發展,全面提升政府科學決策水平和應對群體性突發事件的能力;四是改善政府財政支出結構,強化對基本公共服務的支持。(選摘)